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《不動產登記暫行條例》產生確權法律問題分析及立法建議

时间:2017-05-02     作者:浙江杭天信律師事務所 高級律師 李世朗【转载】

不動產登記是物權法確立的一項重要制度,其目的是為了保障不動產物權的靜態秩序和動態安全,現行的物權法雖然對不動產登記的效力審查方式、責任承擔,做了一定的規定,但是規定的并不具體細致,影響到其實施。在這種情況下,2014年11月24日,國務院公布了《不動產登記暫行條例》,并于2015年1月1日起開始實施。在《暫行條例》當中,對不動產登記的效率程序審查方式、責任承擔等作了比較細致的規定,是目前我國不動產登記的主要依據。


                                                   一、《不動產登記暫行條例》產生的確權法律問題
(一)不動產登記機構登記錯誤賠償責任
《物權法》第21條規定:“當事人提供虛假材料申請登記,給他人造成損害的,應當承擔賠償責任。因登記錯誤,給他人造成損害的,登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后,可以向造成登記錯誤的人追償!边@一規定雖然從立法上確立了不動產登記機構登記錯誤應該承擔賠償責任,但是規定的卻比較模糊,既沒有對登記錯誤行為的性質作出明確的規定,也沒有對賠償責任的性質作出明確的規定,登記錯誤到底屬于工作失誤還是行政責任不明確,賠償責任是國家賠償責任還是民事賠償責任也不確定,而在歸責原則上也比較模糊,到底是采取過錯責任原則,還是無過錯責任原則,根據現有的法律規定,也沒有進行明確的說明,尤其是因為登記申請人與登記機構的混合過錯時,各自應該承擔什么樣的責任,沒有明確的劃分!稌盒袟l例》第29條規定:“不動產登記機關登記錯誤給他人造成損害,或者當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害的,依照《中華人民共和國物權法》的規定承擔賠償責任!睆倪@一條的規定來看,這一條的規定并沒有對,物權法21條之規定進行進一步的細化,只簡單的規定將承擔賠償責任指向物權法。第30條規定:“不動產登記機構工作人員進行虛假登記,損毀、偽造不動產登記簿,擅自修改登記事項,或者有其他濫用職權、玩忽職守行為的,依法給予處分;給他人造成損害的,依法承擔賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任!痹诘谌畻l當中,雖然規定了登記錯誤的主要表現,比如說虛假登記、毀損、偽造不動產登記薄擅自修改登記事項和其亂用職權玩、忽職守的行為,并將其所承擔的不利責任分為處分、賠償責任和刑事責任三種?瓷先ゼ毣藷o權法制相關規定,但是實際上卻增加了理解和使用的難度。一方面,對賠償責任的性質依然沒有明確規定,對處分的形式和方法也沒有作出明確的規定,在單位內部到底應該成為承擔什么樣的責任,這一點依然比較模糊,此外在損害賠償當中到底是由工作人員直接承擔賠償責任,還是由單位賠承擔賠償責任,還是在不動產登記機構承擔賠償責任以后,在向工作人員進行追償,這些問題都沒有明確地體現出來,自然影響到實施的效果及產權人的合法權益。

(二)變更不動產證過程中產生的無法登記的問題

不動產登記暫行條例實施以后,在實施之前的所有的產權證書都需要變更為不動產證,在這種變更的過程中,產生了許多法律問題,應該引起立法者的足夠重視,尤其是在房產證變更不動產征的過程中。在不動產登記暫行條例實施以前,商品房產權采用兩證分離的方式,也就是說土地證與所有權證書是分離的,而兩證之間并沒有必然的聯系,在實踐當中,土地證可以分為兩種情況,也就是說統一的大證和單個的土地產權證,土地產權上并不會影響到房屋所有權證書的過戶登記等工作。第十六條 申請人應當提交下列材料,并對申請材料的真實性負責:“(三)相關的不動產權屬來源證明材料、登記原因證明文件、不動產權屬證書;”對商品房來說,其不動產權,來源證明材料,不動產權屬證書,主要是土地證和房產證,而在這種情況下,如果兩證不齊全,在變更不動產權證的過程中就會出現一些法律問題。第一個問題是,原來的土地證是一個統一的大證在沒有進行權力分割的情況下,依靠單一的房產證并不能進行不動產變更登記。第二,原來的土地證是一個統一的大的,正在進行權力分割的時候發現權屬證明號的面積與實際面積不符,或者是土地的性質,并非是建設用地使用權,而是工業用地使用權,這兩種情況都屬于土地證的,下次此種情況下,房產證也無法變,更為不動產證。2017年2月初,《新京報》等媒體爆出了北京東面的燕郊多個小區的房產證在變更不動產證的情況下的,因為土地使用權的性質并未出讓住宅用地,而是工業用地,導致無法變更、房產證被扣留的問題。而一些原來的分批次開發的新舊小區之間,因為土地產權全面與實際使用面積不一致,導致土地證存在瑕疵,無法完成變更不動產證的情況也有很多,這也是《不動產登記暫行條例》實施以后的產生的一個重要的確權法律問題。


                                                 二、《不動產登記暫行條例》確權法律問題的立法建議

(一)不動產登記機構登記錯誤賠償責任的完善

1.不動產登記機構登記的性質
根據不動產登記機構的性質、登記行為的特征及法律后果,可以確定不動產登記是行政確認行為。暫行條例第6條規定:“國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作?h級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構,負責不動產登記工作,并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督!备鞯卦诓粍赢a登記工作當中,將權力歸于土地管理部門,土地管理部門是典型的行政管理機關,但是行政管理機關的行為并非都是行政行為,判斷不動產登記行為是不是行政行為,主要看該行為是不是土地管理部門運用行政職權作出的具有法律意義的行為,從不動產登記的職權劃分來看,顯然土地管理機關是根據《不動產登記暫行條例》獲得的職權,登記的法律后果是在法律上確認產權人的不動產產權權利證明,這是一個行政產權確認行為,包含著確定、認定、鑒定、證明、登記等確認行為的基本程序。

2.不動產登記機構登記錯誤賠償責任性質、規則原則和責任承擔

(1)明確登記錯誤責任承擔方式為國家賠償

從最近幾年有關房地產登記機關的房地產登記糾紛處理情況來看,大多數是通過行政訴訟的方式解決的,只有極少數是適用民事訴訟解決的,按照《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》因產權登記產生的糾紛都屬于行政糾紛,在這種情況下因為登記錯誤導致的損害賠償,適用國家賠償。這一點應該在今后的立法當中,明確的體現出來,包括今后正式頒布實施的《不動產登記條例》及其相關實施細則,明確責任承擔的方式為國家賠償。

(2)明確責任承擔的規則方式為過錯責任推定原則

關于不動產登記機構登記錯誤賠償責任的歸責原則問題,新修訂實施的《國家賠償法》刪除了原來的“違法”歸責原則,僅規定了“規則原則”,這就讓不動產登記機構登記錯誤賠償責任的歸責原則產生了一些不確定性。這一點需要解決現在的《國家賠償法》,根據第4條前3項之規定,違法原則依然是行政責任賠償的主要原則。但是根據《物權法》21條之規定,登記機構賠償責任的規則原則有無過錯責任原則與過錯責任選擇之選擇,筆者認為結合國家賠償責任規則原則為違法原則,登記機關賠償責任規則原則應該是過錯推定責任原則,其理由如下。第一,無過錯責任原則意味著登記機構需要為所有的登記錯誤承擔賠償責任,這一點顯然是不合理的,如果是因為當事人的原因比如說提供虛假材料、捏造虛假交易等,導致登記錯誤的,與登記機構沒有直接的責任,則賠償責任不應該歸于登記機構,而是應該歸于當事人本身。第二,而如果適用《國家賠償法》中的違法規則原則,當登記錯誤并非是因為違法行為,只是因為登記機關的工作失誤導致的,就排出在國家賠償范圍內,這顯然也是與《物權法》相關規定不一致的,在這里應該,將《國家賠償法》中的“規則原則”理解為多元化規則原則,這樣就包括過錯推定規則原則。

(3)明確規定當事人提起民事訴訟的權利

在現在的《不動產登記暫行條例》當中,并沒有規定登記機構與登記申請人雙方過錯的責任承擔問題,如何劃分雙方的責任,到底是承擔連帶責任還是按份責任,如何解決行政賠償責任與民事責任的重疊問題。目前,學者主要有兩類觀點,也就是采用按份的方式來劃分雙方的責任,但是也有的學者認為是連帶責任,因為很難劃分彼此之間的份額;在訴訟方式上有的主張單一的行政訴訟,有的主張可以民事訴訟與行政訴訟一起進行。在這里先說責任劃分,如果是連帶責任就產生的賠償的追償問題,那么到底是由國家先支付賠償金,還是由登記申請人先支付,再由國家支付給登記申請人,國家與登記申請人之間的如何劃分責任,這些在實踐中缺乏明確的法律規定。而如果按照按份責任劃分,則可以分為主要責任和次要責任,或者責任對等,這些司法實踐中可以按照3:7、5:5的方式劃分責任,在司法實踐當中更具操作性,因此可以在今后的立法當中明確規定登記機構與登記申請人雙方過錯的責任承擔方式是按份責任。再說訴訟問題,采用單一的行政訴訟方式是不可取的,行政訴訟只能解決行政違法問題,而不能解決民事賠償問題,并且是兩個不同的主體導致的損害,在這種情況下應該賦予被侵害人享有同時提起行政訴訟和民事訴訟的權利。

(二)變更不動產證過程中產生的無法登記的問題的對策

變更不動產證過程中產生的無法登記的問題要具體問題具體分析,在實施細則當中針對不同的情況采取不同的措施。

1.明確工業用地建設商品房單房產證無法變更不動產證的問題

在工業用地上建設商品,擅自改變了土地的使用性質,這是一種嚴重違法《土地法》的行為,土地管理部門與房地產管理部門責任對開發建設單位進行檢查監督,土地管理部門要監督土地的使用情況,對擅自改變土地使用權的收回土地使用權,而商品房的開發周期是非常常德,可能要持續很多年,如果在這一期間土地管理部門沒有發現查處這一問題,說明土地管理部門存在不作為或其他行為,如果因此導致商品房產權人無法變更為不動產證,產權人與權利提起行政不作為之訴,來追究土地管理部門的責任。當然,這不不影響產權人對房地產開發企業責任的追究。這一點應該在今后的正式實施的《不動產登記條例》中明確規定下來。此外,房地產證的辦理要求是三證齊全,如果在土地證沒有的情況下,當地房產地管理部門就頒發了房產證,這是一個典型的行政違法行為,當事人也可以通過行政訴訟的方式,追究房地產管理部門的責任。值得注意的是,對土地管理部門行政訴訟與房地產管理部門的行政訴訟并不能合并審理,因為是兩個不同的訴訟。

2.土地證面積與實際使用面積不一致要追究
土地證面積與實際使用面積不一致主要是多期開發的項目當中,項目內的使用權的獲得形式不一樣導致的,比如說一期為經濟適用房,土地采用的是國家劃撥的方式,其它部分的土地采用的是國家出讓的方式,在這種情況下雖然都是兩個大土地證,但是性質是截然不同的,如果在開發建設的過程中二期開發當中占用了一期經濟適用房的,此時就會出現土地證面積與實際使用面積不一致的情況。此種情況下如何解決不能變更不動產證的問題,需要看到底是開發商的責任還是房地產管理部門的責任,如果是開發商的責任,則應該由當事人提起民事訴訟解決,值得注意的時候此時如果判決接觸房屋購買合同,應該按照現在的房價計算賠償額,而不是按照當時購買房屋的時候的現金價值計算。此外,也應該明確規定,開發商應該有責任到土地管理部門辦理土地變更手續,支付土地出讓金以后,為當事人辦理土地證。置于房地產開發商與房地產管理部門責任糾紛在這里不再進行討論。

總之,相對于《物權法》,《不動產登記暫行條例》規定得更加細致和完善,但是在現在的規定當中依然存在著一些不足,這既影響到《暫行條例》的實施,也影響到當事人的合法權益,這就需要針對《暫行條例》存在的不足在今后的,立法工作當中進行不斷的改進和完善,這應該引起立法者足夠的重視。本文只是就上述兩點簡單的闡述了自己的意見,希望能夠對立法完善提供一些幫助和啟示。

參考文獻:
[1]周維,朱紅梅,廖聰,宋友際.  《不動產登記暫行條例》在法律層面需完善之淺析[J]. 國土資源導刊. 2015(04) 
[2]龍衛球.  不動產登記性質及其糾紛處理機制問題研究——兼評《物權法司法解釋(一)》第1條[J]. 法律科學(西北政法大學學報). 2017(01) 

注:本文已經在2017年4月《法制博覽》第四期發表


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